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Démocratisation au Myanmar : un succès de la diplomatie internationale ?

Suu_Kyi_Birmanie

Les démocraties d’État établies n’ont pas été les seules sources d’inspiration pour la démocratie ou la bonne gouvernance au Myanmar, où la soif de démocratie s’est aussi inspirée d’exemples au sein de sa propre société.

Pays ayant ouvertement répudié la démocratie en 1990 en ne permettant pas à un parti élu d’exercer le pouvoir, le Myanmar a été pendant plus de vint ans la cible privilégiée d’un vaste militantisme démocratique, doté de solides moyens financiers.

Valeurs universelles

Après la seconde guerre mondiale, les pratiques démocratiques ont principalement progressé par le biais des principes universels ou des valeurs du dispositif des Nations-Unies (ONU). Ce qui fait autorité pour l’action de l’ONU en la matière est une simple déclaration du secrétaire-général de l’ONU, Ban Ki Moon. Il n’y a pas de résolution de l’ONU, peut-être parce que la Russie et la Chine, membres permanents du Conseil de Sécurité, ne soutiendraient pas une telle déclaration idéologique.

Il a ainsi fallu attendre le Sommet mondial de 2005, pour que le Fonds pour la Démocratie de l’ONU constitue un mécanisme de financement en faveur des valeurs démocratiques. Jusque-là, elles étaient soutenues par les Institutions financières internationales (IFI) des accords de Bretton Woods.

Il a fallu attendre 2005, pour que le l’ONU constitue un mécanisme de financement pour la diffusion de la démocratie.

Les valeurs internationales étaient également propagées par l’intermédiaire du droit international, universellement appliqué par les conventions internationales (dont seulement quelques-unes avaient été ratifiées par la Birmanie), les tribunaux internationaux ou les organismes dotés de pouvoirs juridiques comme l’Organisation mondiale du commerce (OMC) dont, pour la plupart, faisait partie le Myanmar.

Financement systémique, renforcement de capacité et remise en vigueur des normes ont également joué un rôle via les programmes de l’ONU présents sur le terrain au Myanmar :

    le Fonds pour l’Enfance des Nations-Unies (UNICEF),
    l’Organisation Mondiale de la Santé,
    l’Organisation internationale du travail (OIT),
    le programme de l’ONU pour le développement de « l’État de droit » au Myanmar.

Le rôle des ONG internationales

Les Lignes directrices pour les Affaires de l’ONU n’ont été adoptées par le Conseil des droits de l’homme des Nations-Unies qu’en 2011. De façon significative, aucune des IFI n’avait de bureau en Birmanie. Or, pontifier dans des forums mondiaux et exprimer des résolutions incantatoires dans des réunions internationales impuissantes ne pouvait avoir que peu d’impact sur la situation sur le terrain. Et les régimes militaires successifs l’avaient bien compris.
Les préceptes démocratiques ont également été propagés par les organisations non gouvernementales influentes – comme la Commission Internationale de la Croix Rouge (CICR), Amnesty International, Human Rights Watch (HRW) et l’Union Interparlementaire.

Impuissantes devant l’indifférence du régime, les ONG internationales ont en revanche influencé efficacement les médias internationaux.

Certaines de ces ONG internationales ont joué un rôle considérable sur l’évolution de la situation au Myanmar. la CICR a eu des représentants en poste à travers le pays précisément pour comprendre la situation et avoir un accès immédiat aux centres de détention. Durant de nombreuses années, Amnesty International et HRW ont régulièrement publié des évaluations et des rapports détaillés sur les droits humains au Myanmar. Elles étaient chargées de documenter certains des problèmes les plus importants. Mais elles ont principalement envoyé leurs conclusions à distance et il ne faut pas s’étonner qu’elles aient été impuissantes devant l’indifférence ou les dénégations du régime. En revanche, elles ont influencé les médias internationaux et donc façonné, de manière plutôt efficace, les attitudes internationales envers le Myanmar.

Soutien américain

Les mécanismes non universels ont joué un rôle bien moins important au Myanmar : comme les codes de conduite des affaires (souvent sous les auspices de l’Organisation pour la coopération et le développement économique) et les concepts d’affaires largement pratiqués, comme la Responsabilité sociale des entreprises. Des notions couramment mises en œuvre mais informelles (ou officieuses) comme le « journalisme responsable » ou le « tourisme responsable » n’ont pas eu grand succès en Birmanie jusqu’à une époque plus récente pendant la période de réforme du Président Thein Sein.
Le principal État défenseur de la démocratie sont les Etats-Unis qui utilisent nombre d’institutions (principalement créées sous les administrations républicaines) et des fonds considérables pour réaliser leurs objectifs de transmission des principes démocratiques.

Principaux vecteurs de diffusion des valeurs démocratiques : RFA et VOA, les médias financés par les États-Unis.

Leur principal véhicule de financement est la National Endowment for Democracy (Dotation nationale pour la démocratie), fondée en 1983 et qui reçoit un soutien financier régulier du Congrès américain. Un autre, Radio Free Asia (RFA), média financé par les États-Unis, a commencé à émettre dans les principales langues asiatiques en septembre 1996, ciblant des pays qui refusaient à leurs citoyens l’accès à la presse libre (aucun rapport avec l’organisation du même nom mise en place par la CIA au plus fort de la guerre froide). RFA représente un mécanisme assez grossier, considéré comme inefficace par ses détracteurs, y compris américains. Voice of America (VOA) diffuse en Birmanie et en ligne (en birman et en anglais).

VOA et RFA sont toutes deux supervisées par le Broadcasting Board of Governors, un organisme affilié au Département d’État qui manque de transparence. Ensemble, ces deux médias qui ont appartenu à la défunte Agence d’information des États-Unis, constituent une partie de la « diplomatie douce » du gouvernement américain.

La National Endowment for Democracy a également fondé en 1990 le Journal de la Démocratie comme support pour des recherches et articles spécialisés par des chercheurs reconnus, principalement américains. De temps en temps, le journal publie des articles de qualité sur le Myanmar (en anglais).

Médias en exil

À l’extérieur du Myanmar, d’innombrables organisations ont été créées pour promouvoir le changement. Les Birmans ont géré les évolutions en Birmanie à partir de l’étranger et ont documenté les violations des droits humains, comme les événements politiques et militaires. Des groupes de médias spécialistes comme The Irrawaddy, Mizzima News et Democratic Voice of Burma, disposant chacun de journalistes birmans expatriés qualifiés et de talent, ont signalé régulièrement la répression des citoyens birmans. Ces médias ont évolué en organisations professionnelles et influentes qui, après 2011, ont pu envisager de s’établir en Birmanie.

Toutes ces activités ont reçu un soutien financier généreux d’institutions publiques et privées des pays développés. La National Endowment for Democracy aux États-Unis et les Open Society Institutes de George Soros en particulier ont mis en place des programmes de subvention importants pour les groupes de l’extérieur engagés dans des activités pro-démocratie efficaces à destination des gens ordinaires et pour quelques groupes dans le pays. Le montant de leur contribution s’est constamment accru après 2010 et la plupart de ces financements pour soutenir la démocratie sont allés à des organisations non gouvernementales, principalement des groupes de la société civile, y compris des partis politiques.

Les principales contraintes pesant sur la campagne en faveur de la démocratie au Myanmar avant 2010 sont venues des sanctions adoptées par l’Occident interdisant l’aide à l’intérieur du Myanmar et le financement direct des agences gouvernementales.

Paradoxalement, Les principales contraintes pesant sur la campagne en faveur de la démocratie au Myanmar avant 2010 sont venues des sanctions adoptées par l’Occident interdisant l’aide à l’intérieur du Myanmar et le financement direct des agences gouvernementales. Même après 2011, l’une des rares organisations gouvernementales du Myanmar à recevoir des fonds internationaux a été la Commission d’union pour les élections qui a organisé les élections « libres et équitables » de 2015, dans lesquelles la Ligue Nationale pour la Démocratie (LND) a remporté une écrasante majorité.
Si des bénéficiaires adéquats – gouvernementaux et non gouvernementaux – n’avaient pas existé au Myanmar et n’avaient pas bien fonctionné au sein de la société politique, des programmes efficaces en soutien de la démocratie n’auraient pas pu être mis en place dans un délai aussi court. Il n’y aurait pas eu de retombées directes en termes de propagation des standards démocratiques au Myanmar.

Le rôle important des medias, y compris des medias sociaux, comme participant de l’environnement propice à l’extension de la démocratie au niveau international et national ne doit pas être surestimé. C’est une des surprises positives des résultats de la transition birmane suite à la levée en 2012 par le gouvernement Thein Sein de la censure de la presse.

Quel rôle pour la société civile à l’intérieur du pays ?

Les groupes internationaux de la société civile peuvent également contribuer efficacement à la propagation de la démocratie. À certaines occasions, la démocratie a été favorisée par des relations politiques véritables, par exemple, par l’Union Européenne, par le biais de différents accords bilatéraux ou régionaux comme l’ASEAN et la Communauté des nations ainsi que par des traités transfrontaliers. Cependant, l’efficacité de ces efforts dépend de l’engagement politique que cela implique. Dans le cas de la Birmanie, l’impact de l’ASEAN n’est pas impressionnant en partie parce que les membres de l’ASEAN ne sont pas particulièrement « démocrates ».

La Birmanie est maintenant censée être en route vers la démocratie et a pris des premières mesures importantes en ce sens. Outre l’influence internationale vers la démocratisation, des facteurs internes ont été une source majeure d’inspiration dans ce processus.

La faiblesse actuelle de certains organes des Nations-Unies en faveur des droits humains affecte les perspectives globales de la démocratisation dans le monde.

Fonder ou faire vivre des institutions démocratiques au Myanmar n’a pas été une priorité avant 2010 pour le mouvement pro-démocratique, même s’il est vrai que le contrôle autoritaire et plutôt efficace exercé par l’état jusqu’alors aurait empêché d’obtenir des résultats significatifs. La plus grande partie de l’articulation de la pensée du peuple sur la démocratie au Myanmar dans les récentes décennies peut être attribué aux activités personnelles de Aung San Suu Kyi : ses écrits, ses discours (certains pendant sa période de détention) et d’autres déclarations officielles faites en tant que présidente ou porte-parole de la LND. Malgré les restrictions politiques constantes sous lesquelles elle a passé la majorité de sa vie, ses vues sont devenues très connues et respectées parmi les birmans ordinaires.

Bien que l’armée birmane ait joué un rôle en optant pour la voie « démocratique » pour le Myanmar, elle n’a pas indiqué de façon précise comment son autoritarisme strict pourrait être modifié. De l’époque où l’armée sondait publiquement l’idée de « démocratie disciplinée » dans la marche vers les élections de 1990, elle a théoriquement embrassé le concept d’«élections multipartites», bien qu’elle ait raté des opportunités de réformes complémentaires.

Thant Myint-U, un intellectuel birman de premier plan, a estimé que « la démocratie libérale est la seule forme de gouvernement durable pour un pays aussi divers culturellement et ethniquement que la Birmanie, mais [que] nous avons besoin de partir de là où en sont les choses ». Néanmoins, d’autres chercheurs ont identifié des problèmes d’attitudes au Myanmar qui représentent un défi pour l’établissement de la démocratie. Ian Holliday souligne également des obstacles à la transition démocratique dans son ouvrage 2011 la Nouvelle Birmanie tout en reconnaissant ses racines historiques.

La soif de démocratie dépasse les attentes des militants internationaux. Ceci démontre peut-être que les Birmans ordinaires adoptent la démocratie instinctivement plutôt qu’en étant dirigés.

Ces derniers temps, la faiblesse de certains organes des Nations-Unies dans la protection des droits humains a affecté les perspectives globales de la démocratisation dans le monde. De plus, les résolutions non contraignantes de l’Assemblée Générale des Nations-Unies sur le Myanmar adoptées chaque année depuis 1991 et fortement soutenues à la fois par les pays membres de l’OCDE et le mouvement pro-démocratique n’ont pas vraiment arrangé les choses au Myanmar où elles ont été largement ignorées dans la pratique. Dans le cas de la Birmanie, ce type d’approche excessive et hautement directive n’a pas constitué une stratégie couronnée de succès pour la communauté internationale.

À en juger par l’enthousiasme depuis 2011 pour les campagnes locales au Myanmar pour les droits des travailleurs, les droits fonciers, les droits collectifs des communautés concernant l’environnement et les droits juridiques individuels, il semble qu’une soif de démocratie dépasse les attentes des militants internationaux. Ceci démontre peut-être que les Birmans ordinaires adoptent la démocratie instinctivement plutôt qu’en étant dirigés. Mais, en retour, ceci pose la question de savoir comment de tels mouvements seront réceptifs aux suggestions de faire preuve de modération, de tolérance et de respect de la loi. Au Myanmar, seul le temps le dira.

Traduction : Edith Disdet
Source : Trevor Wilson* / New Mandala Bringing Democracy to Myanmar
Photo : The White House / Flickr

* Trevor Wilson est un chercheur invité à l’Ecole Coral Bell des affaires Asie-Pacifique de l’Université nationale australienne et auteur de Eyewitness to early reform in Myanmar. Cet article est publié en collaboration avec le New Mandala et le Forum des Politiques pour l’Asie et la plate-forme pacifique pour analyse et discussion sur les politiques publiques.

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