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Loi sur le contrôle des naissances aux Philippines : une application laborieuse

Philippines_Preservatifs_Sante Reproductive

L’opposition de l’Église catholique n’est pas le seul obstacle.

Le Pasteur Edgardo Abraham demande à chaque personne de l’audience qui se tient devant lui de lever ses poings fermés :

« Regardez vos poings, c’est la taille de l’utérus d’une femme. Mais quand elles commencent à porter un enfant, cet utérus se dilate. Cela nous montre combien Dieu est stupéfiant ».

Abraham fait partie d’une armée, qui croît doucement, d’agents gouvernementaux, d’ONG et d’autres organisations qui luttent en faveur de la loi philippine maladroitement nommée « Loi de parentalité responsable et de santé reproductive » (loi RH, Reproductive Health). Le contrôle des naissances dans un pays aux taux de fertilité parmi les plus hauts d’Asie.

Petit à petit, la proposition de loi RH commence à prendre. Selon Elizabeth Angsioco, présidente nationale des Femmes sociales démocrates des Philippines (DSWP, Democratic Socialist Women of the Philippines), ses partisans ont estimé qu’il faudrait six ans avant qu’on ne voit toute l’ampleur des effets de la loi, probablement une réussite du président Benigno S. Aquino après six ans au pouvoir. Elle a pour but, entre autres, de donner un accès universel à différentes méthodes de contrôle de la fertilité, de contraception, d’éducation sexuelle et de soins maternels. La loi a été combattue pendant 13 ans par l’Église catholique. Malgré son passage, l’Église continue à la combattre.

Abraham, diplômé en théologie, travaille comme assistant de programme à la Commission démographique (POPCOM), l’une des principales agences du gouvernement chargées de développer des programmes de santé reproductive et des plannings familiaux pour un pays dont la population a dépassé la barre des 100 millions d’habitants. Voir les mots « Dieu » et « loi RH » dans la même phrase est un choc, à part pour le pasteur Abraham, étant donné l’opposition de la Conférence des évêques catholique des Philippines, qui continue de dire qu’elle viole le droit à la vie et encourage les mœurs légères chez les jeunes. L’Église a été la première à attaquer sa constitutionnalité devant la Cour suprême en mars 2013.

La Cour s’est prononcée sur la loi, disant qu’elle n’est « pas anticonstitutionnelle », mais a annulé huit clauses, concernant pour la plupart des amendes pour les professionnels de santé et les officiels qui échoueraient à la mettre en œuvre.

En plus de son combat contre l’opposition de certains groupes religieux, le destin de la loi réside maintenant dans le soutien nécessaire à sa mise en place et à celle des mécanismes de suivi, dans sa capacité à surmonter les coupes budgétaires et à convaincre les organismes gouvernementaux nationaux et locaux mandatés pour son exécution, de faire leur travail.

Une courte majorité de femmes utilisent un contraceptif

Dans le cadre de la loi, le gouvernement doit fournir un accès à toutes sortes de plannings familiaux, comprenant la contraception, l’amélioration de la santé maternelle, la réduction des taux de maladies sexuellement transmissibles, et l’inclusion d’éducation sexuelle dans les cursus scolaires.

Le rapport public préliminaire sur l’application de la loi étudie les cas de femmes mortes après s’être vu refuser des soins post-avortement. 

Les conclusions du rapport public préliminaire sur l’application de la loi montre que l’utilisation de contraceptifs a légèrement augmenté. Le taux moyen national de prévalence contraceptive (CPR, Contraceptive Prevalence Rate) était de 55 %, selon l’enquête nationale sur la démographie et la santé. Le CPR montre le niveau d’utilisation de contraceptifs chez les femmes âgées de 15 à 49 ans.
Le taux de mortalité maternelle (MMR, maternal mortality ratio), était de 204 pour 100 000 naissances en 2015, ce qui ne représente pas vraiment une amélioration par rapport au MMR de 2014 qui était de 209 pour 100 000 naissances. Dans la plupart des pays développés, ce taux est inférieur à 10, la plupart des pays nordiques se situant sous la barre des 5.

L’une de nos sources, faisant partie de cette équipe de mise en œuvre et qui a souhaité garder l’anonymat pour ne pas empiéter sur le rapport final, nous confie que le rapport étudie les cas de femmes mortes après s’être vu refuser des soins post-avortement :

« Dans le cadre de la loi, on doit leur fournir des traitements médicaux, mais certains professionnels de la santé n’y sont toujours pas réceptifs. »

Le taux de femmes ayant bénéficié de soins prénataux a lui augmenté à 82 % en 2015, contre 78 % en 2014. Par conséquent, alors que l’accouchement de la loi s’est faite dans la souffrance, on constate aujourd’hui des améliorations qui ne peuvent être ignorées. La loi, par exemple, a pavé la route de personnes comme Abraham pour organiser des formations sur le planning familial dans différentes villes. Trente femmes, âgées de 18 à 45 ans, beaucoup ayant des enfants à charge, ont écouté les explications du pasteur sur le cycle de fertilité :

« La loi a apporté aux gens ce service de base. Cela ne doit pas leur être retiré ».

Participation de l’ensemble des parties prenantes

La victoire légale de 2014 a accéléré la finalisation de l’application de la loi, la certification de contraceptifs par la Direction des médicaments et produits alimentaires et la création d’Équipes chargées de la mise en œuvre, au niveau national (NIT, National Implementation Team) et régional.

L’Équipe nationale a été l’une des premières en son genre dans l’histoire des Philippines, selon Elizabeth Angsioco. Il s’agit non seulement du premier mécanisme de l’histoire de la législation philippine à être créé pour faire le suivi de l’application d’une loi, mais c’est aussi le premier groupe à « inclure tous les acteurs », y compris les organisations de société civile comme la DSWP.
L’équipe, dirigée par l’ancienne secrétaire à la Santé Esperanza Cabral, est composée de différents groupes de travail, chacun sur différents aspects de la loi. Ils se retrouvent toutes les deux semaines pour discuter des moyens d’accomplir leurs missions. Cette organisation leur permet également d’identifier les domaines à améliorer.

Par exemple, le NIT n’est pas explicitement mentionné dans la loi RH, bien que la loi mandate le département de la Santé pour créer un organisme de surveillance. Cette position le rend vulnérable à des changements structurels, comme ce qui pourrait se produire si l’actuel ‘tsarine’ de la santé, la secrétaire Janette Loreto-Garin, était remplacée par le prochain président. Les Philippines élisent leurs leaders nationaux et locaux le 9 mai 2016. Elizabeth Angsioco espère que le prochain secrétaire à la Santé conservera le NIT :

« J’espère qu’ils comprendront le besoin que nous en avons ».

Le même écho se trouve chez Elena Masilungan, qui gère le programme du Centre de population et de développement des Philippines (PCPD, Philippine Center for Population and Development), une autre organisation qui siège au NIT.

4 sur 5 candidats à la présidentielle soutiennent le contrôle des naissances

« Ils devraient apprécier le travail fait par le NIT, dont les tâches sont menées par les organisations à la fois gouvernementales et non-gouvernementales. »

Elles soulignent que cette simple situation ne fait qu’augmenter encore le besoin d’avoir un président pro-RH. Parmi les 5 candidats à la présidentielle, 4 ont fait entendre leur soutien à la loi. L’un d’entre eux, la sénatrice Miriam Defensor-Santiago est l’un de ses principaux partisans.

Il n’y a pas que le pouvoir au plus haut qui compte, cependant. La première expérience du pays dans la mise en place de la loi RH montre que les législateurs et les chefs des unités locales du gouvernement (LGU, local government units) peuvent exercer autant de pouvoir pour affaiblir ou appliquer la loi.

Les sénateurs Vicente « Tito » Sotto III et Loren Legarda ont fait réduire de 18,8 millions d’euros le budget 2016, initialement de 60 millions d’euros de la loi RH, au prétexte que le département de la Santé n’avait pas totalement dépensé le budget 2015 qui lui était attribué pour la loi. Janette Loreto-Garin a été forcée de trouver 6,4 millions d’euro dans le budget 2015 pour financer les kits RH. C’est une leçon qu’Elena Masilungan retiendra :

« Même si la loi est là, cela ne signifie pas que vous deviez perdre de votre vigilance. »
Selon Elizabeth Angsioco, les avocats de la loi doivent travailler à l’élection de législateurs pro-RH.
«  Ceux qui sont anti-RH doivent être compensés par ceux qui sont pour. »

Cela s’annonce un travail difficile, alors que Vicente « Tito » Sotto III, qui cherche à se faire réélire, a toujours été au plus haut dans les sondages.

À côté des sénateurs, cependant, les chefs locaux des LGU influencent également l’application de la loi. Le maire Sally Lee de la ville de Sorsogon a publié en février 2015 un décret interdisant de s’approvisionner et d’acheter des contraceptifs. D’après leurs informations, Elizabeth Angsioco et Elena Masilungan affirment que d’autres chefs locaux n’auraient pas distribué les kits du programme de santé reproductive aux communautés. Elena Masilungan le déplore :

« S’ils ne les distribuent pas immédiatement, la qualité des marchandises va se détériorer ».

D’autres chefs locaux ont en revanche fait volte-face. Les villes de Caloocan et de Manille, qui étaient opposées à la loi, font maintenant partie de celles qui la mettent activement en œuvre. Le changement s’est produit après des changements à la tête de la LGU.

L’effet Napoles

Mais si certaines équipes locales ne distribuent apparemment pas les kits du programme de santé reproductive, des ONG comme DSWP ont été identifiées pour en distribuer à leurs communautés partenaires. DSWP n’a toutefois reçu que des « kits RH » avec 3 mois de pilules et 3 paquets de préservatifs, destinés à 99 femmes qui participaient à une « foire RH » le 9 avril 2016.

L’accès des organisations de société civile telle que la DSWP à certaines communautés est crucial pour atteindre le plus de zones possibles. La présence de DSWP est établie à Caloocan depuis plus de 10 ans et comporte déjà un ensemble de leaders communautaires comme Evangeline Farnacio. Avec les chefs de communautés, elle mène une campagne d’information et d’éducation en santé reproductive en faisant du porte à porte, visitant jusqu’à 20 à 25 foyers par semaine jusqu’au mois d’août, qui marque la fin de la période pilote pour cette partie du projet, où les organisations de société civile supervisent des formations et la distribution de kits RH aux communautés :

« Notre but est d’atteindre 3 000 foyers en août.
« Nous évaluons les besoins des communautés et nous faisons remonter au département de la Santé les demandes de kits RH correspondant. »

Hormis les kits, le département de la Santé a affecté 5, 67 millions d’euros à ses partenaires de la société civile. Les fonds sont cependant fournis sur la base du remboursement. Selon Elena Masilungan, les ONG, spécialement les petites, n’ont pas ce type d’argent.

Ceux qui veulent un accès aux fonds doivent également être accrédités par le département d’Aide sociale et de développement, et fournir un planning de travail accompagné d’un plan financier. Ces conditions, d’après Elena Masilungan et Elizabeth Angsioco, sont venues après l’escroquerie impliquant Janet Napoles, qui s’est servie d’ONG pour détourner des fonds publics d’une valeur de 190 millions d’euros.
Elena Masilungan précise que toutes les ONG n’ont pas les capacités à se plier à ces exigences et que par conséquent, le CPCD a pris la décision de donner un « financement provisoire » de 9500 euros à chaque ONG pour faire avancer les choses.

Elizabeth Angsioco comprend les raisons qui ont poussé le gouvernement à faire de telles restrictions, mais soulève la question de la reconnaissance officielle des ONG avec lesquelles le gouvernement a travaillé depuis le début, de manière à ce qu’elles puissent bénéficier de l’assistance dont elles ont besoin pour continuer à faire leur travail.

« C’est une période d’essai. On peut le faire. On a besoin de soutien ».

Traduction : Marine Métadier
Source : Purple Romero / Asia Sentinel Mix Challenges for Philippines Reproductive Health Law
Photo : United Nations Development Programme / Flickr

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