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Le défi du ciblage social en Indonésie

L’Indonésie a enregistré une croissance économique d’environ 6% en 2013, mais la pauvreté n’a presque pas diminué. Près de la moitié de la population vit dans la pauvreté et les experts ont de la difficulté à identifier et à répondre aux besoins des plus démunis parmi eux.

« Il est vrai que le ciblage [social] n’est pas une tâche facile. C’est même assez compliqué », a affirmé à IRIN Nina Sardjunani, vice-ministre de la Planification du développement au sein du gouvernement indonésien.

Selon les données de la Banque mondiale citées par [des chercheurs de] l’Université nationale australienne, la diminution du taux de pauvreté officiel enregistrée entre 2011 et 2012 (un demi point de pourcentage) est la plus faible depuis 2003.

Selon les analystes, le ciblage social, c’est-à-dire le processus utilisé pour identifier les personnes qui ont le plus besoin d’aide, s’est amélioré en Indonésie au cours des dernières années.

Le gouvernement a cependant de la difficulté à empêcher les familles indonésiennes de tomber dans la pauvreté en dépit de l’objectif qu’il s’est fixé de ramener le taux de pauvreté à 8% des quelque 247 millions d’habitants d’ici 2014. Dans un pays où environ 11,4% de la population vit sous le seuil de pauvreté (et 40% n’en sont pas loin), ces difficultés s’expliquent entre autres par la nature cyclique de la pauvreté, les délais entre l’identification des personnes démunies et la fourniture de l’aide et les différentes méthodes de mise en ouvre des programmes nationaux de protection sociale au niveau communautaire.

Deux mois seulement avant l’échéance fixée, le gouvernement doit encore réduire de 3% (près de 8 millions de personnes) le taux de pauvreté. Selon les experts, il faut non seulement élargir la portée des initiatives d’atténuation de la pauvreté, mais aussi s’assurer de leur efficacité.

Au cours des dix dernières années, le gouvernement a réagi aux trois hausses subséquentes du prix du carburant et à l’augmentation constante du prix du riz (dans un pays dont les habitants en dépendent fortement pour leur alimentation) en mettant en place plusieurs mesures d’aide sociale.

Filets de sécurité

Le gouvernement a d’abord introduit le Bantuan Langsung Tunai (BLT), un programme de transfert inconditionnel d’espèces aujourd’hui remplacé par le Bantuan Langsung Semetara Masyarakat (BLSM). Il a distribué de l’argent à quelque 19 millions de ménages tous les trois mois en 2005-2006 et en 2008-2009 pour atténuer les effets des augmentations du prix du carburant.

En juin 2013, le gouvernement a alloué près de 829 millions de dollars au BLSM, distribuant 13,35 dollars à chacun des 15,5 millions de ménages à deux reprises entre juin et octobre.

L’Équipe nationale pour l’accélération de la réduction de la pauvreté (National Team for Accelerating Poverty Reduction, TNP2K), créée par le gouvernement en 2010, a pour mandat de superviser la mise en ouvre de tous les programmes publics de réduction de la pauvreté.

Les exclus ripostent

Au cours des dix dernières années, un certain nombre de ces initiatives, en particulier les transferts d’espèces, ont été à l’origine de protestations. Plusieurs d’entre elles ont en outre échoué à faire sortir de la pauvreté un nombre significatif de ménages, incitant du même coup les analystes à remettre en question la portée et l’efficacité des programmes anti-pauvreté.

Les listes d’éligibilité pour le programme de transferts inconditionnels d’espèces auparavant connu sous le nom de BLT étaient généralement dressées par les chefs de sous-villages et vérifiées par le personnel des programmes nationaux.

Jusqu’à récemment, les familles n’avaient aucun recours officiel pour contester les listes d’éligibilité du BLT et devaient se contenter de protester.

Des protestations se sont élevées dans 56% des communautés où le BLT a été mis en oeuvre entre 2005 et 2008 à cause de perceptions de favoritisme.

Selon une étude commandée par TNP2K et publiée en 2012, des habitants d’une communauté de la Papouasie occidentale ont, en 2005, emprisonné un chef de village et son trésorier ; la même année, les membres d’une communauté du centre de Java ont insulté verbalement un leader de village responsable de l’établissement de la liste des bénéficiaires jusqu’à ce qu’il offre d’abandonner ses fonctions.

Pour maintenir la paix sociale, « les leaders locaux procèdent souvent à une redistribution afin de ne pas alimenter la jalousie sociale », a dit Anna Winoto, spécialiste des politiques sociales pour le Fonds des Nations Unies pour l’enfance (UNICEF) en Indonésie.

Le programme Raskin prévoit la distribution mensuelle de 14 kilos de riz subventionné à 17,5 millions de ménages. Selon un rapport de la Banque mondiale publié en 2012, les tensions qu’il créait au sein des communautés « ont diminué, mais n’ont pas disparu complètement ».

Il en coûte généralement 0,40 dollar pour un kilo de riz. Le riz subventionné coûte la moitié du prix et permet de satisfaire 30 à 40% de la consommation moyenne totale de riz d’un ménage, selon la Banque asiatique de développement (BAD).

Les responsables des villages gèrent la subvention et redistribuent souvent le riz à l’ensemble des villageois pour qu’ils se le partagent également. On estime ainsi qu’environ 71 pour cent des trois groupes socio-économiques les plus défavorisés – les bénéficiaires ciblés – obtiennent des rations de riz subventionné, mais, selon la Banque mondiale, il se peut qu’ils en reçoivent moins que ce qui leur était initialement destiné.

Cependant, un rapport publié un an après la mise en oeuvre du programme Raskin par l’Organisation pour la coopération et le développement économiques (OCDE) indique que « la flexibilité de la mise en oeuvre au niveau local pourrait avoir occasionné un meilleur ciblage en raison des pressions exercées en faveur d’une distribution plus équitable au niveau local et permis à des familles nouvellement pauvres d’obtenir du riz subventionné ».

Des initiatives pour améliorer la situation

La méthodologie de ciblage social actuellement utilisée par le pays a été introduite en 2011. Elle se fonde sur une base de données regroupant des indicateurs socio-économiques (le revenu n’en fait pas partie en raison du manque de données) récoltés tous les trois ans auprès des ménages par le Bureau central des statistiques (BPS).

« Avant que le gouvernement n’adopte une base de données unifiée, en 2011, chaque programme avait sa propre liste et sa population ciblée. Il y avait beaucoup de confusion à cause des fuites [quand les ressources destinées aux pauvres finissent entre les mains de groupes aisés] et du chevauchement [des programmes] », a dit Mme Winoto, de l’UNICEF.

TNP2K utilise les enquêtes du BPS, qui sont intégrées dans la base de données, pour identifier les ménages qui font partie des 40% les plus vulnérables. Chaque programme national d’atténuation de la pauvreté peut alors filtrer sa population cible (PKH cible les 10 pour cent les plus pauvres ; BSM, les 25% les plus pauvres avec des enfants d’âge scolaire ; et Raskin, les 25% les plus pauvres avec ou sans enfant).

Le gouvernement a en outre distribué, en juin 2013, des cartes de sécurité sociale – les Kartu Perlingdungan Sosial (KPS) – aux 25% les plus pauvres, c’est-à-dire aux ménages éligibles aux programmes Raskin, BLSM et BSM. Les demandes des familles qui n’ont pas la carte ne seront pas examinées.

Les familles qui croient avoir été injustement exclues des programmes d’aide sociale par le passé peuvent désormais demander une réévaluation de leur situation à leur chef de village. Les détenteurs de cartes peuvent également déposer une plainte sur un tout nouveau site Internet gouvernemental spécialement créé pour permettre aux citoyens de rapporter des informations et offrant des applications pour smartphones en téléchargement.

« La couverture s’est améliorée, mais il faut reconnaître qu’il nous reste quelques défis à relever », a dit Mme Winoto, de l’UNICEF, ajoutant que les données sur les ménages sont collectées tous les trois ans seulement par le BPS et que, vu le rythme rapide auquel les personnes peuvent tomber dans la pauvreté, « nombre d’entre elles ne sont pas prises en compte par les programmes de protection sociale ».

Impliquer la communauté dans la collecte de données

D’après Mme Winoto, il est « essentiel » de faire participer la communauté pour identifier les membres qui ont besoin d’aide, mais qui passent souvent entre les mailles des filets de sécurité sociale.

La participation des communautés dans la collecte de données a augmenté au cours des dernières années. Les premiers efforts en ce sens ont été menés en 2004 par des responsables locaux de la communauté Polewali Mandar, dans la province de Sulawesi occidental.

Des chefs de village de la région avaient alors recruté des membres de la communauté pour collecter des données afin d’identifier les ménages comptant des enfants ayant abandonné l’école et qui étaient dès lors éligibles à un programme de transfert d’espèces. Selon les médias locaux, plus de 3 000 enfants ont été identifiés depuis et ont pu retourner à l’école grâce à l’aide fournie.

En 2010, le même concept a été testé dans 132 villages de la province de Nusa Tenggara oriental.

Une question de méthodologie – mais aussi d’argent

D’après les analystes, il n’est pas étonnant qu’un pays abritant une population aussi nombreuse (la quatrième au monde) et ayant été classé dans la catégorie des pays à faible revenu il y a dix ans à peine soit toujours aux prises avec la pauvreté et, par extension, avec le problème du ciblage des bénéficiaires.

Selon la Banque mondiale, si l’on souhaite venir en aide aux Indonésiens les plus pauvres, il faut non seulement améliorer le ciblage, mais aussi investir les ressources adéquates dans l’aide sociale.

« Même si le ciblage n’est pas parfait in Indonésie, la plupart des pauvres bénéficient d’au moins un de ces programmes [d’aide sociale]… On peut cependant se demander s’ils reçoivent suffisamment d’aide pour répondre à leurs besoins », a dit Matthew Wai-Po, un économiste qui travaille pour la Banque mondiale à Jakarta.

L’Indonésie investit l’équivalent de 0,5% de son PIB annuel – qui est de 878,2 milliards de dollars – dans les programmes d’aide sociale. À titre de comparaison, la moyenne pour les pays de l’Asie du Sud-Est est de 2,6%.

« Nous n’avons pas encore mis en place des filets de sécurité sociale [suffisants] », conclut Arianto Patunru, un chercheur de l’Université d’Indonésie et de l’Université nationale australienne qui s’intéresse à l’économie locale.

dm/pt/cb-gd/amz

Principaux programmes d’aide sociale
Outre le BLSM, le gouvernement gère huit programmes destinés à fournir une aide aux personnes démunies. Les quatre principaux sont :
Raskin (« Du riz pour les pauvres »), un programme de riz subventionné
Jamkesmas (JMK), un programme d’exonération des frais médicaux.
Bantuan Siswa Miskin (BSM), qui offre des bourses d’études.
Le Programme Keluarga Harapan (PKH) ou (« Espoir aux familles »), qui fournit une aide en espèces pour encourager les examens médicaux de routine chez les mères et les enfants et la fréquentation scolaire des jeunes de moins de 18 ans.

Photo: Natalie Bailey/IRIN

Source: Irin News

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