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Indonésie : nouvelles règles, nouvelles formes de corruption

Article original: New rules, new forms of corruption (Inside indonesia)

Le secteur du bâtiment en Indonésie étant réputé pour son niveau de corruption, un décret présidentiel a été adopté en 2003 pour normaliser les appel d’offres et tendre vers plus de transparence. Un changement de forme, pas de fond.

Le secteur du bâtiment en Indonésie est réputé pour ses coulisses aux personnes et aux échanges douteux. La corruption est un tel problème dans l’industrie qu’un décret présidentiel a été adopté en 2003 pour normaliser l’approvisionnement en biens et services par les gouvernements centraux et régionaux: hausse des exigences lors des appels d’offres, finalisation de onze stades en 23 jours ouvrables… En outre, les entrepreneurs n’ont plus besoin d’être membres de la Chambre nationale de commerce, mais seulement d’obtenir une licence avec une « business association ».

Ces réformes ont été conçues pour combler les lacunes d’un système qui encourage la corruption et créer un processus compétitif et transparent d’appel d’offres. Mais plusieurs exemples montrent que ces réformes ont non seulement échoué dans leur mission, mais favorisé de nouvelles formes de corruption. Un de ces exemples implique même le ministère des Travaux publics, dans une petite ville dans l’Est de l’Indonésie.

La compétitivité dans le bâtiment

Dans les provinces extérieures, vous pouvez vous attendre à trouver une indifférence générale – ou un simple manque de connaissances – des règles d’appel d’offres et des règlements, au milieu de pratiques de corruption florissantes dans le bâtiment. Mais pas toujours. Dans une petite ville en particulier, un entrepreneur local très respecté a été reconnu coupable de corruption et incarcéré en 2008, car il n’avait pas terminé un projet d’infrastructure.

En conséquence, de plus en plus d’entrepreneurs avouent qu’ils craignent maintenant d’être condamnés. Le chef du Département des Travaux publics a également une peur bleue. Alors que certains entrepreneurs continuent de croire qu’une approche «personnelle» – y compris par des visites à domicile pour postuler ou déposer des documents – puisse augmenter leur chance de gagner un appel d’offres, il affirme aujourd’hui qu’il ne les reçoit plus. Ces efforts de rapprochement auraient pu être acceptables dans le passé, dit-il, mais maintenant «nous devons passer par la procédure officielle ».

Les bureaucrates du ministère des Travaux publics sont certainement inquiets de connaître ces procédures. Leurs bureaux sont jonchés de livres les expliquant et ils s’efforcent de les comprendre. Un membre du personnel jeune et ambitieux a apporté un exemplaire du décret présidentiel No.80/2003 au bureau afin que lui et ses collègues puissent s’assurer de suivre les nouvelles procédures d’appel d’offres. Les amendements ont suscité des discussions animées dans les différents sous-départements quant à l’interprétation correcte de la nouvelle réglementation. Mais lorsque le ministère des Travaux publics a annoncé un appel d’offres à venir en Août 2008, le personnel était prêt.

Un brillant exemple de la bonne gouvernance?

Les semaines suivantes, les entrepreneurs ont présenté leurs propositions pour 35 offres différentes. Les Comités de projets temporaires de chaque département ont évalué les documents et annoncé les projets retenus en Septembre.

Les différentes étapes du processus d’appel d’offres ont été appliquées sans faille et à la lettre. Des entrepreneurs ont été tenus de fournir leur certificat d’association, une liste du personnel et une liste des machines comme preuve de leurs pouvoirs. De plus, les entrepreneurs n’ont pas seulement reçu des informations détaillées sur les projets qui les intéressaient, ils ont également été invités à un forum où ils pouvaient poser des questions et obtenir des précisions.

Après avoir reçu cette information, les entrepreneurs intéressés ont soumis leurs propositions. Conformément aux lignes directrices d’appel d’offres des travaux publics, des comités de projet ont ensuite évalué chaque proposition en utilisant un système de «points de mérite», selon les points pour les meilleurs et les plus courts délais de chiffrage. Ils ont également évalué l’information administrative sur une base de réussite / échec, de sorte que les propositions qui ne suivent pas les directives nationales ont été automatiquement rejetées.

La documentation accumulée au cours du processus d’appel d’offres 2008 est apparue un brillant exemple de «bonne gouvernance» et de concurrence loyale et ouverte. Un total de 227 entreprises avaient participé. Les 35 lauréats ont accumulé le plus de points de mérite et ont passé le test administratif. Le processus d’appel d’offres, au moins en surface, semblait avoir véritablement atteint son objectif de lutte contre la corruption.

La performance de la légitimité

Mais un examen plus approfondi des documents révèle qu’ils n’étaient pas tout à fait aussi brillants qu’ils le paraissaient. Par exemple, certains formulaires d’enregistrement des entreprises sont écrits par une même personne, alors que les entreprises ont des noms différents, des propriétaires différents et un cachet de l’entreprise unique. Lorsque l’on compare les noms des entreprises qui s’étaient engagés avec ceux qui ont effectivement présenté une proposition, il est évident que plusieurs entreprises n’ont pas pris la peine de procéder à la deuxième étape.

Un fonctionnaire des Travaux publics a expliqué que les entrepreneurs voulaient faire croire à une concurrence plus importante qu’elle ne l’était. Plus d’entrepreneurs répondaient, plus le processus semblait ouvert. La réalité est que les entrepreneurs qui souhaitent répondre invitent des amis à s’inscrire pour donner l’impression de porter un grand intérêt aux projets soumis, masquant ainsi le fait que la concurrence était en réalité limitée à quelques entrepreneurs de premier plan. Cette concurrence informelle a été soigneusement dissimulée par la conformité, dans les formes, aux règles d’appel d’offres et aux règlements nouveaux.

La conformité de forme masque non seulement les pratiques informelles, mais délégitime également les offres légales. Comme certains entrepreneurs se sont plaints, la forme a souvent constitué la priorité sur des questions plus importantes lorsqu’il s’agissait de juger de l’admissibilité d’un entrepreneur à un appel d’offres, comme l’expérience, le soutien financier, les ressources humaines et la qualité de la proposition. Peu importe combien de « points de mérite » un entrepreneur acquiert, un « point d’échec » unique de l’administration est jugé comme un motif suffisant pour rejeter une offre entière. Un entrepreneur expérimenté a expliqué que le Comité de projet des Travaux publics peut toujours trouver des failles dans une présentation, comme l’oubli d’un timbre ou d’une signature. Ne pas présenter le formulaire réglementaire conformément – la ponctuation, les signatures et les timbres – constitue un motif légitime pour disqualifier les entrepreneurs non-privilégiés.

La conformité de pure forme constitue également un nouveau moyen de collusion entre des fonctionnaires de Travaux publics et leurs entrepreneurs préférés. Si de petites erreurs, appelées « poux », sont trouvées dans la documentation, les employés des travaux publics préviennent l’entrepreneur préféré, en lui donnant la possibilité de corriger leur proposition. Comme techniquement la proposition sans « pou » peut gagner un appel d’offres, c’est une étape importante pour éviter une enquête d’un autre organisme gouvernemental. Ce système signifie que les entrepreneurs dont les documents administratifs ont été initialement viciés étaient encore capables de décrocher des contrats avec l’aide d’initiés du Département, et donc de battre ceux qui avaient de meilleures offres.

Du vieux vin dans de nouvelles bouteilles

Cet accent mis sur le remplissage des documents a bien créé des opportunités pour les employés des Travaux publics qui louent leur expertise dans les règlements d’appel d’offres aux entrepreneurs. Sachant que les entrepreneurs ont besoin de soumettre des documents « sans poux », les employés peuvent demander des frais allant jusqu’à Rp. 500.000 (55$) par entrepreneur.

Ainsi, malgré leur crainte de l’enquête et une meilleure connaissance des nouveaux règlements d’appel d’offres, les employés des travaux publics et les entrepreneurs n’ont pas vraiment changé. Les entrepreneurs payaient les employés publics de travaux pour détourner les yeux quand ils ne respectaient pas les règles. Maintenant, ils paient les mêmes employés pour s’assurer que leur documentation satisfait aux nouvelles exigences, tout en continuant à faire ce qu’ils veulent.

Sylvia Tidey (sylviatidey@hotmail.com) est en doctorat à l’Institut de recherche en sciences sociales d’Amsterdam. Sa thèse porte sur l’Etat, la corruption, et la réciprocité dans les bureaux des administrations locales dans l’Est de l’Indonésie.

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